根據日本《產經新聞》獨家調查，從2016年到2025年，日本全國雖已實施147次飛彈避難聯合演習，但東京23區與政令指定都市合計43個人口密集自治體中，竟有高達七成、共29個自治體從未實施過這類聯合演習。更令人震驚的是，首相官邸、國會與中央官署所在地的千代田區，迄今無論是聯合或自主演習，次數都是零。
這份調查報告的數字背後，其實藏著一個讓日本民眾不安的現實：當北韓的飛彈威脅逐年升溫，政府與自衛隊的防禦網或許攔得住天上的目標，但地面上的平民卻連要躲進哪個地下停車場都未必清楚。根據日本內閣官房的規劃，因應北韓飛彈威脅，官方與地方的聯合演習自2016年起便已啟動，然而將近十年過去，這樣高強度的避難訓練，在都市核心區卻形同虛設。
從數據來看，日本政府與地方自治體的聯合演習遍及全國，但分布極為不均。根據《產經新聞》的調查，實施演習的區域多集中在特定地區，而人口最稠密、戰略價值最高的政令指定都市與東京23區，反而成了避難演習的空白地帶。其中，千葉市、北九州市、東京都荒川區與台東區雖曾嘗試「自己來」，自行舉辦過自主演習，但這些零星案例仍無法掩蓋整體整備不足的窘境。
「努力義務」的荒謬：法律沒規定要演，誰來演？
為什麼這麼多都市不演習？關鍵癥結在於法律定位。日本《國民保護法》雖明文規定行政機關有義務制定避難計畫、發布警報與避難指示，但關於「實施演習」這一塊，法律只賦予「努力義務」——白話文就是：做了算你熱心，不做也不會怎樣，而且民眾要不要參加也是自願性質。
這種「半套法治」的設計，讓地方自治體在缺乏經費、人力與政治誘因的情況下，自然將演習排在優先順序的末位。說穿了，沒有罰則就沒有壓力，沒有壓力就沒有行動。一位不願具名的地方防災官員就曾私下感嘆：「沒有法律強制，議會就不會撥預算，沒有預算，我們連發通知給民眾的郵資都湊不出來。」
有趣的是，雖然千代田區一次演習都沒辦過，但這裡可是日本政治與經濟的神經中樞。一旦飛彈真的來襲，這裡的決策指揮系統與大型企業總部若陷入混亂，影響的不只是東京，而是整個日本。換句話說，最重要、最該演的地方不演，這不是防災，這是賭博。
編輯觀點：從產業面來看，日本的飛彈避難演習失靈，其實是官僚體系「形式主義」的縮影。政府訂出了避難設施的基本方針，也指定了地下街與停車場，但沒有人去實際測試這些設施在尖峰時刻能否容納大量民眾、疏散動線是否順暢、居民是否真的知道怎麼去。我認為，問題不在於「要不要立法強制」，而在於中央與地方之間的責任分配從一開始就含糊不清。如果防災整備不能跳脫「中央出嘴、地方出錢」的惡性循環，下一次發生緊急事態時，民眾只能自求多福。話說回來，這難道不是另一種形式的國家安全漏洞嗎？
七成未實施的背後：都市防災的結構性困境
進一步分析這29個未實施聯合演習的自治體，可以發現它們有著驚人的共通點：人口密集、地下空間複雜、高齡化程度高。這些特質讓避難演習的難度遠高於鄉村地區——市區要找到足夠大的避難場地已是難題，若要模擬警報響起後數萬人同時湧入地下空間的場景，光是交通管制與安全維護就足以讓主辦單位卻步。
前東京都危機管理監、曾任陸上自衛隊北部方面總監的田邊揮司良在接受《產經新聞》採訪時指出：「演習的目的是提高個人與組織的應變能力，現階段要將其列為義務恐有困難。當下首要之務是除了強化由政府主導的演習外，也急需建構能讓各自治體自主推動的環境。」這段話其實點出了一個現實：與其等中央修法，不如讓地方先動起來。但問題是，沒有中央的資源挹注與技術支援，地方要怎麼動？
根據上表數據，政令指定都市與東京23區合計近七成從未舉辦過聯合演習，這樣的防災整備水準，真的能應付突如其來的飛彈攻擊嗎？以東京都千代田區為例，該區日間流動人口高達數十萬，若完全沒有演習經驗，一旦警報響起，混亂與踩踏風險恐怕遠高於飛彈本身造成的傷亡。
避難設施指定加速中，但民眾知道在哪嗎？
日本政府在今年3月底終於確定了首份確保避難設施的基本方針，加速將地下街、地下停車場等設施指定為避難場所。這項政策方向雖然正確，但從「指定」到「民眾知情」再到「實際演練」，中間還有一大段路要走。根據《國民保護法》的規定，設施指定後，行政機關必須明確告知民眾位置與避難路線，但在沒有演習的情況下，這些資訊往往只停留在官網的某個深層頁面，或被淹沒在區公所的佈告欄裡。
田邊揮司良進一步強調，特別是在都市地區，應清楚宣導避難設施的位置，並在取得設施方協助的前提下，參考海外案例，導入一次約10分鐘、讓廣大民眾參與的實踐性演習。這種「輕量級、高頻率」的演習模式，或許正是日本當前最需要的解方。畢竟，比起勞師動眾的全天候大型演練，讓民眾在10分鐘內實際走一遍避難路線，效果可能更直接、更持久。
從上表的比較可以清楚看到，無論是聯合演習還是自主演習，在法律上都處於「無牙」狀態。這樣的制度設計，或許在和平時期看不出問題，但一旦區域緊張情勢升溫，演習經驗的缺乏將直接反映在災害應變的混亂程度上。
台灣能從中學到什麼？
回頭看看台灣，同樣身處飛彈威脅的陰影之下，我們的萬安演習雖然年年舉辦，但多數時候民眾只是配合警報短暫疏散，真正實際演練「往哪躲、怎麼躲」的環節仍相對有限。日本的案例告訴我們一件事：演習的品質與頻率，遠比法規的嚴謹程度來得重要。
如果日本連千代田區這種國家核心地帶都可以十年不演習，那我們是不是也該回頭檢視，台灣的政經中樞周邊——比如博愛特區——是否真的具備足夠的避難能量與應變熟練度？防災這種事，寧可千日不用，不可一日不備。而備與不備的差距，往往就在於有沒有真的「跑過一遍」。
根據日本《產經新聞》的調查，2016至2025年間全國147次演習的分布嚴重失衡。這反映出一個殘酷的事實：都市防災的資源分配，從來不是按風險高低，而是按政治壓力與行政成本在決定。千代田區之所以不演習，不是因為不怕飛彈，而是因為辦一場演習要協調的單位太多、交通衝擊太大、選民抱怨太麻煩。這種「怕麻煩」的心態，在民主國家其實並不罕見，但代價可能是無數條人命。日本的教訓就在眼前，台灣沒有理由重蹈覆轍。
回到最根本的問題：避難演習之所以重要，不只是為了「知道往哪跑」，更重要的是建立民眾在極端壓力下的反射動作。根據田邊揮司良的見解，演習的核心目的是提高個人與組織的應變能力，而這種能力無法靠讀手冊或看影片養成，只能靠身體去記憶。日本政府雖然在今年3月底提出了擴大指定避難設施的政策方向，但政策終究只是紙上作業，沒有演習來驗證，這些設施可能永遠只是牆上的一張地圖。
台灣的相關主管機關與地方政府，或許可以借鏡日本當前面臨的困境，提早盤點都市中心地下空間的避難容量，並設計出低門檻、高參與度的「微演習」模式。例如參考田邊所建議的10分鐘實踐性演習，在平日上下班尖峰時段，擇期不定時發布警報測試，讓通勤族實際體驗避難動線——這樣的做法不僅成本低，更能真實反映都市居民在毫無準備下的應變盲點。
數據背後的啟示
綜合日本《產經新聞》的調查數據與專家意見，可以歸納出幾個嚴謹的結論：第一，日本都市區的飛彈避難演習覆蓋率嚴重不足，43個人口密集自治體中有29個從未實施聯合演習，佔比高達67.4%，而國家核心所在地千代田區更是完全的空白區。第二，現行法規將演習定位為「努力義務」，是導致地方政府消極應對的根本原因，但修法並非萬靈丹，因為即便課予義務，缺乏配套資源與技術支援同樣難以落實。第三，避難設施的指定只是起點，真正的關鍵在於讓民眾「走過一次」，透過低頻高強度或高頻低強度的混合演習模式，將避難行為內化為直覺反應。第四，都市防災不能只靠中央主導，必須建構一個能讓各自治體自主推動演習的支援體系，包括經費補助、技術指導與成效評估機制。日本花了十年走過的路，值得我們仔細檢視——因為下一次危機來臨時，不會等我們準備好。
你住在台灣的都會區嗎？你知道離你最近的地下避難設施在哪裡嗎？如果現在警報響起，你確定自己能在3分鐘內到達安全地點嗎？不妨趁現在拿起手機，查詢你所在縣市的防災地圖與避難路線，然後找個週末實際走一趟。不是為了別人，是為你自己。
本文改寫整理自公開新聞來源，原始報導由自由時報發布。
常見問題 FAQ
日本飛彈避難演習為什麼有七成都市從未實施？
因為日本《國民保護法》將演習定位為「努力義務」，沒有強制力與罰則，地方政府在缺乏經費與人力誘因下自然消極應對，導致人口密集的政令指定都市與東京23區合計近七成從未實施聯合演習。
日本飛彈來襲時民眾應該去哪裡避難？
日本政府依據《國民保護法》指定地下街、地下停車場等設施為緊急避難場所，但問題在於許多都市區從未舉辦過演習，民眾對這些設施的位置與動線缺乏實際認知。
台灣的萬安演習和日本的飛彈避難演習有什麼不同？
台灣的萬安演習偏重於警報發布與人車管制，而日本的飛彈避難演習更側重模擬J-Alert系統啟動後，居民實際前往避難設施的完整流程演練，兩者在演習深度與避難設施連結度上有明顯落差。
為什麼千代田區從未舉辦過任何飛彈避難演習？
千代田區匯集首相官邸、國會與中央官署，協調難度高、交通衝擊大，加上演習僅屬「努力義務」，在缺乏政治壓力與中央強力主導的情況下，導致該區無論聯合或自主演習均為零次。
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